이 글은 최근 21세기경영인클럽-신산업경영원(원장 성희경)이 제주에서 주최한 ‘21세기제주포럼’의 강연 내용이다. 녹색경제가 전문을 옮겼다. [편집자 주]
김충남 ‘대통령학’ 전문가
대통령을 모시거나 연구한지 30년이 되었다. 1984년 초 대통령 비서관이 되었을 때 청와대에서는 오리엔테이션도 없었고 참고 할만한 책도 없었기 때문에 암중모색을 할 수밖에 없었다. 정치학을 공부했지만 현실 정치나 국정 운영과는 너무도 거리가 멀었으므로 별로 도움이 되지 않았다.
7년 가까이 두 대통령을 모시며 대통령과 국정 운영에 대해 폭넓게 접하게 된 것은 좋은 경험이었지만 자신의 한계를 절감했다. 기업경영보다 국가경영이 훨씬 더 중요함에도 기업경영에 관한 책은 넘쳐 나지만 국가경영에 대한 책이 거의 없는 현실은 우리나라의 국가경영 앞날을 위해 큰 문제라고 생각했다.
그래서 1990년 후반 비서관직을 사직하고 미국 미네소타대학의 휴버트 험프리 공공정책연구소에서 1년 간 미국 대통령의 국정 운영에 대해 두루 섭렵한 후 한국 대통령 리더십에 대해 처음으로 쓴 책이 1992년 출간된 「성공한 대통령 실패한 대통령」이다.
국내에서 대통령에 대한 본격적인 연구의 첫 시도였을 뿐아니라 대통령 리더십에 대해 성공과 실패라는 단어를 쓴 것이도 이것이 처음이었다. 대통령을 권력의 차원이 아니라 국가경영 차원에서 접근한 것이다.
이 책이 빌미가 되었는 지 모르지만 1994년 초부터 또 다시 청와대에서 근무하게 되었다. 2년 반을 청와대에서 보낸 뒤 외교안보연구원 교수로 복직한 후 곧바로 하와이 동서센터(East-West Center)에 가서 한국 역대 대통령들에 대해 본격 연구를 하게 되었지만 1997년 말 IMF위기로 한국의 고도성장 신화가 깨어지면서 대통령 연구에 대한 고민은 깊어졌다.
당시 하와이대학의 한국계 원로 교수를 만났을 때 그는 『남한에는 신통한 지도자가 없다』고 했다. 그는 북한 전문가로 김일성에 대한 책도 발간한 바 있다.
한국에는 훌륭한 대통령이 없다는 것은 이미 국내에 보편화된 인식이 되어 왔다. 김영삼 대통령 당시 수석비서관과 장관을 지낸 주돈식 씨가 쓴 책의 제목도『우리도 좋은 대통령을 갖고 싶다』였다.
그러나 본인의 생각은 달랐다. 신통한 지도자가 없다는 한국에는 자유와 풍요가 넘치고 있는 반면, 「신통한」 지도자가 있다는 북한에는 자유도 없고 인민들이 굶어 죽고 병들어 죽어 가고 있는 현실을 어떻게 설명할 수 있느냐는 것이다.
경제 학자들은 주로 경제 통계 등으로 분석하기 때문에 왜 발전했는 지 제대로 설명이 안 되고, 정치 학자들은 독재했다며 비판만 하고, 안보 문제를 다루는 사람들은 남북대치의 안보 환경에 초점을 맞추고 있는 등 대체로 부정적이다. 그러한 나라에서 어떻게 놀라운 국가발전이 가능했는가?
본인은 하와이에 체류하는 동안 한국이 왜 국가 발전에 성공했는지 대통령 리더십을 중심으로 종합적으로 설명하는 책을 써야겠다는 목표를 세웠다. 이를 위해 한국 현대사를 비롯하여 선진국들의 역사적 발전 과정은 물론 많은 개발도상국들이 국가 발전에 실패하고 있는 데 대해 연구했다.
그리고 나서 한국의 성공적인 국가발전을 해외에 소개하기 위해 5년 간에 걸쳐 집필하여 미국서 출판한 책이 「The Korean Presidents: Leadership for Nation Building」이며, 이 책의 한글판이 서울대학교에서 출판한 「대통령과 국가경영: 이승만에서 김대중까지」이다. 같은 맥락에서 노무현, 이명박, 박근혜 대통령에 대한 책도 내 놓게 되었다.
질풍노도와 같은 한국의 현대사를 헤쳐 오면서 지도자들에게 과오와 시행착오가 많을 수밖에 없었다. 그럼에도 본인은 우리 대통령들은 나름대로 시대적 과제에 충실했기 때문에 오늘의 대한민국이 있다고 본다.
우리 대통령들에 대한 부정적 인식은 주로 편협한 시각이나 잘못된 평가기준 때문이다. 그러한 잘못된 역사인식에는 민족사관(民族史觀)과 민주사관(民主史觀)이 있다.
민족만을 역사 이해의 중심 개념으로 인식하는 민족사관을 주장하는 사람들은 한국을 정상적인 국가가 아니라 「분단국가」로 보고, 따라서 우리 현대사를 「민족 분단사」로 규정함으로써 한국을 「잘못 태어난 나라」라며 국가적 정통성마저 부정한다.
동시에 같은 민족이라는 이유로 북한을 옹호하고 그들의 적대 행위에 대해서도 비난하지 않는다. 또한 「분단의 극복」, 즉 통일을 최고 가치로 여기면서 안보정책을 반통일적 반민족적 정책이었다고 비난한다. 국사(國史)란 어디까지나 국가 중심의 역사이다. 국가 없이는 민족도 보호받지 못한다는 사실을 우리는 지난날 역사에서 뼈아프게 체험한 바 있다.
국가건설 차원에서 봐야
다음으로 미국식 민주주의를 맹신하는 민주사관은 민주주의는 어떤 상황에서도 타협될 수 없는 최고의 가치로 여기며, 우리 현대사를 민주 대 반민주 세력 간의 갈등과 투쟁의 역사로 인식한다. 그들은 민주주의를 앞세운 집단과 운동은 역사의 선(善)이고, 그들의 비판과 타도의 대상이 된 세력은 악(惡)으로 규정한다.
그러한 편협한 인식에 머물러 있기 때문에 그들은 역대 지도자들이 최악의 여건 속에서도 민주공화국을 건국고, 공산 침략을 막아내고 현대 국가의 기초를 확립했으며, 또한 한강의 기적을 이룩한 자랑스러운 역사를 반민주적 독재 시대로 매도한다. 곧 60여 년의 현대사 기간 중 40년 정도를 정통성이 결여된 역사로 간주하는 것이다.
우리나라가 건국 이래 어떠한 대내외 도전에 직면했으며, 그러한 도전들을 어떻게 성공적으로 극복하고 오늘의 한국을 이룩할 수 있었는가를 살펴 보는 것이 한국 현대사의 올바른 해석 방법이다. 본인은 이를 국가건설(nation building) 사관이라 한다.
국가건설 사관은 국가건설 과정에 있는 개발도상국의 역사는 국가 건설이 완성된 선진국 기준으로 해석해서는 안 되며, 그 나라가 처했던 상황과 시대적 맥락에서 현대 국민국가 건설을 위해 어떤 노력을 했는가를 평가하는 역사 방법론이다.
국가 건설이란 현대 국민국가에 필요한 정치 경제 사회적 인프라를 구축하는 험난한 과정으로서, 적어도 수10 년에 걸쳐 수많은 시행착오를 겪으며 피눈물 나는 노력 끝에 이루어질 수 있는 것이다. 선진국들의 국가건설은 짧게는 100여 년, 길게는 수100 년에 걸쳐 이루어졌으며, 미국의 경우도 남북전쟁의 상처가 아물기까지 100년 가까이 소요되었다.
한국처럼 2차 대전 후 민주제도를 채택한 나라들은 민주 국가의 형식을 갖추기는 했지만, 국가로서의 기능은 제대로 발휘할 수 없었다. 왜냐 하면, 불안한 대내외 안보 여건, 보편화된 빈곤, 일반화된 문맹과 민주의식 부재, 민주적 정치집단 부재 등으로 어려움에 빠져 있었기 때문이다.
다시 말하면 이들 국가는 선진국과는 달리 현대국가에 필수적인 인프라가 결여되어 있다는 것이다. 본인은 현대 국가의 필수적인 인프라를 3 가지로 보고 있다.
첫째 국가안보(security)이며, 둘째 경제적 능력(economy), 그리고 셋째가 정치발전(democracy)이다.
선택과 집중 전략
미국 등 선진국과는 너무도 다른 처지에 있는 개발도상국들은 그들의 여건에 맞는 국가발전 전략이 필요하다. 수많은 도전과 어려움에 직면하고 있는 발전도상국들이 가지고 있는 한정된 자원과 능력을 고려할 때 국가안보, 경제적 능력, 정치발전이라는 국가 건설의 3대 과업을 동시에 달성하는 것은 사실상 불가능한 일이다.
따라서 성공적인 국가 건설 전략은 우선적 목표를 설정하여 설정된 목표에 한정된 국가 역량을 집중 투입하는 단계적인 국가 건설이 가장 현실적이다. 다시 말하면 선택과 집중이 필요하다는 것이다. 그렇다면 국가 건설의 우선순위는 어떻게 설정되어야 하는가?
먼저 이승만 시대의 가장 시급한 과제는 무엇이었는 지 살펴 볼 필요가 있다. 조선왕조의 통치 기반은 일제에 의해 모두 파괴되었다. 한반도의 모든 것을 좌지우지해 온 일본인들은 해방 직후 서둘러 도망갔고, 한국에 대한 아무런 이해도 준비도 없었던 미군정은 3년 동안 상황을 더 악화시켰다. 따라서 대한민국 국가 건설은 맨손으로 시작한 것이나 다름없다.
강도가 침입하면 온 가족이 나서서 막아야 하듯이 전국 방방곡곡에서 그리고 북쪽에서 공산 세력이 우리의 생존을 위협했기 때문에 이에 맞서 싸우는 것은 너무도 당연했다.
이것이 다름 아닌 반공안보 정책이다. 그 후에도 북한은 적화통일을 최고 목표로 삼고 모든 수단을 동원하여 대한민국을 혼란에 빠뜨리고 전복하고자 했기 때문에 우리의 국가안보는 다른 어느 나라보다 중요한 문제였다.
또 다른 문제는 경제가 파탄 상태였기 때문에 치안과 안보는 물론 교육, 보건 등 필수적인 행정 서비스를 제공하는 데 필요한 예산을 확보할 수 없었다. 일본인들이 독점했던 경제는 해방과 동시에 파탄에 빠졌고, 분단되면서 경제는 더욱 치명적인 타격을 입었다.
1950년대에 재무장관을 지낸 송인상 씨는 1949년 정부가 처음 거두어 들인 세금은 계획된 예산의 5%에 불과했고, 그 후 3차례의 경정예산을 편성해서도 한 해 동안 모두 15%밖에 거두지 못 했다고 증언했다. 절대 부족했던 것은 돈만이 아니다. 나라를 운영하는데 필요한 인적 자원도 태부족이었다.
4.19로 집권하게 된 민주당 정부는 민주화의 열기 속에서 국민 생활을 안정시키기는 커녕 분열과 혼란으로 더욱 어려움에 빠뜨렸고, 그것은 5.16 군사정변을 불러 왔다.
분업을 통한 국가발전
5.16 혁명공약에서 「절망과 기아 선상에서 허덕이는 민생고를 시급히 해결하고 국가자주 경제재건에 총력을 경주한다」고 했듯이 경제발전은 1961년 이후 국가의 최우선 목표가 되었다. 당시 북한의 경제력은 한국보다 훨씬 앞서 있었기 때문에 남북 체제 경쟁에서 한국이 크게 불리했다.
박정희 씨는 신속한 경제발전을 이룩하기 위해 강력한 정부를 구축하여 국력을 총동원했으며, 이를 비판하거나 반대하는 세력에 대해서는 단호히 대응했다.
정부는 경제발전 계획을 수립하고 한정된 자원을 전략산업에 집중 투입하는 등 효과적으로 정책을 추진했다. 물론 그 과정에서 민주주의 원칙에서 벗어나는 것이 없지 않았다. 그러나 당시 민주주의 원칙에 충실했다면 선진국이 100년 이상 소요되었던 산업혁명을 그처럼 단기간에 성공하지 못 했을 것이다.
국가건설 사관에 입각하여 한국 현대사를 요약하면, 이승만 정부는 건국과 더불어 공산 세력으로부터 자유를 수호하고 한미동맹 결성과 군사력 육성 등 안보의 기반을 구축했으며(제1단계 과제인 안전보장 성공), 박정희와 전두환 정부는 이승만 정부가 물려 준 안보태세를 더욱 강화하면서 자립경제 기반을 구축했으며(제2단계 경제적 바탕 구축), 그 이후의 정부들은 민주 발전에 우선 순위를 둔 것으로 요약할 수 있다(제3단계 정치발전).
이처럼 역대 정권들이 안보, 경제, 정치의 순서로 역사적 분업을 통해 현대 국가의 인프라를 구축했기 때문에 한국이 가장 열악한 여건에 있었음에도 어느 나라보다 성공적인 국가건설을 이룩할 수 있었다.
대통령의 취임은 기업의 회장이나 사장 취임과는 근본적으로 다르다. 대통령은 텅 빈 청와대로 들어 간다. 비서실과 내각을 구성하는 등 국정 운영의 팀부터 갖추어야하는 등 원점에서 시작한다.
전임 정부로부터 인계받는 것도 별로 없고 인계받는 데 관심조차 없다. 총리나 장관을 임명하는 것도 지역 안배를 해야 하고 국회 인사청문회를 통과해야 하기 때문에 국정 운영 팀을 구성하는 것조차 만만치 않다. 이처럼 새로 출범하는 정부는 국정 운영을 하는 데 취약하기 짝이 없지만 권력의 자리에 있기 때문에 오만에 빠지기 쉽다.
5년 단임제의 한계
최근 대통령들은 대체로 5년 단임제의 한계를 인식하지 못한 채 방만하고 무책임한 국가경영으로 조기 레임덕 현상에 빠져 결국 좌절형 대통령 또는 실패한 대통령으로 전락하게 되었다는 비판을 받고 있다.
정권은 5년으로 끝나지만 국가는 영원한 것이기 때문에 대통령은 역사를 계승하고 발전시켜야 할 책임이 있지만, 5년 주기로 있는 정권 출범이 마치 개국(開國)하듯 했다. 국민에 의해 선출된 정부임에도 마치 투쟁에 의해 정권을 쟁취한 것처럼 정부 요직에 가신(家臣), 측근, 또는 386 등을 포진시켜 점령군 행세를 하며 국정을 농단하기 일쑤였다.
정부 출범과 동시에 문민정부, 국민의 정부, 참여정부 등 이름 짓기부터 시작했고 정부와 청와대의 조직을 뜯어 고쳤으며, 전임 정부의 정책을 무조건 폐기하는 등 과거를 부정하거나 폄훼하는 동시에 새로운 구호와 이념을 내 세우기에 바빴다.
국면 전환이라는 명분 하에 평균 1년 내외의 짧은 기간에 장관을 갈아 치웠기 때문에 정책의 일관성을 기대할 수 없었으며, 따라서 국가 장래를 위한 중장기 정책은 외면받기 일쑤였다. 회사경영을 이렇게 한다면 그 결과가 어떻게 되겠는가? 더구나 기업경영보다 훨씬 어려운 국가경영을 이렇게 해 왔으니 나라가 이 정도라도 버티고 있는 것이 다행이라는 생각이 든다.
민주화 이전에 「정통성 위기(legitimacy crisis)」가 문제였다면, 1997년 외환위기에서 보듯이 민주화 이후에는 「통치력 위기(governance crisis)」가 심각한 문제가 되고 있다.
5년 단임제는 대통령 리더십에 근본적 한계가 되고 있다. 미국 대통령 평가에서 재선에 성공하지 못한 대통령은 대체로 실패한 대통령으로 간주된다.
4년 간의 치적과 8년 간의 치적은 뚜렷한 차이가 날 수밖에 없다. 5년 임기는 책임 있는 국가경영을 위해 너무 짧은 기간이다. 취임 직후 1년은 팀을 짜서 국정을 파악하고 계획을 수립하여 착수하는 데 보낸다. 마지막 1년은 대통령선거 분위기에 휩쓸려 순조로운 국정운영이 어렵다.
또한 임기 중간에 이루어지는 국회의원 총선거, 지방선거, 각종 재·보궐 선거 등으로 수시로 정책 방향이 흔들리게 된다. 또한 단임제이기 때문에 대통령 선거가 끝나자마자 차기 대통령 선거를 겨냥한 경쟁이 벌어지는 것도 대통령의 국정운영에 큰 부담이 되고 있다.
박근혜 정부의 과제
세월호 참사 이후 박근혜 대통령의 국정 운영이 적지 않은 도전에 직면하고 있다. 박 대통령은 전임자들에 비해 원칙과 신뢰, 사명감과 의지, 진정성 등에서 많은 장점을 가지고 있지만 박정희와 전두환처럼 관료 조직과 군대를 활용할 수도 없고, 김영삼, 김대중, 노무현처럼 자신의 노선을 적극 추종하는 세력이 없다는 약점을 지니고 있다.
그리고 대통령이 되기 이전에 정치 지도자로서 성공적이었고 특히 위기관리에서도 뛰어난 능력을 보여 왔다. 그러나 세월호 침몰이라는 예상치 않은 위기에 직면하여 효과적으로 수습하지 못 함으로써 신뢰를 잃게 되었다.
박 대통령 리더십에 대해 본인의 견해를 몇 가지로 요약하고자 한다. 첫째, 전임자들로부터 교훈을 배우고 그들의 정책을 계승 발전한다는 인식이 부족하다고 본다. 둘째, 반드시 성공해야 한다는 의지가 너무 강해 동시에 너무 많은 과제를 추진하고 있다는 것이다. 여러 마리 토끼를 쫒으면 한 마리도 잡지 못할 수 있다.
인사에 있어서도 경험이 많은 행정관료 출신을 중용했지만, 그들은 적극성이나 추진력이 부족하다는 문제가 있다. 그래서 대통령이 온갖 세부적인 문제를 지시하며 앞장서 독려하고 있지만 청와대와 내각은 잘 돌아 가고 있지 않다.
마지막으로 여성 지도자인 박 대통령의 장점은 소프트 파워이지만 원칙을 지나치게 강조하다 보니 대결 노선을 걷고 있는 야권과 갈등을 빚을 수밖에 없고, 또한 홍보 기능 미흡으로 대통령이 설득력을 제대로 발휘하지 못 하고 있다는 평가를 받고 있다.
따라서 박 대통령은 2~3개 국정 목표에 노력을 집중해야 한다. 또한 추진력 있는 인물들로 청와대와 내각을 보강해서 효과적인 팀웍을 발휘할 수 있도록 해야 한다.
권력은 나눌수록 커진다는 말이 있듯이 대통령이 권한을 총리와 장관들에게 위임하고 그 결과에 대해 책임을 묻도록 해야 한다. 지금까지 소극적인 청와대 비서실의 역할도 달라져야 한다.
비서실은 대통령을 둘러 싼 인의 장막이 아니라 대통령과 국민, 대통령과 내각, 대통령과 야당 간 소통이 되도록 보좌해야 한다. 끝으로 설득력 있는 연설과 기자회견을 자주하는 등 박 대통령이 가진 소프트 파워를 활용해야 한다.
그리고 국민과의 접촉 기회를 넓혀 국민 속의 대통령이 되도록 해야 한다. 야당과의 대화와 타협이 어렵지만 그것이 국정 운영을 위해 필수적이기 때문에 야당과의 협력적인 관계 구축을 위해 꾸준히 노력해야 한다.
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