토지는 거의 모든 나라에서 가계의 순자산(net wealth)이나 국가의 부(national wealth)에서 가장 중요한 자산으로서의 위치를 점하며 실제 그 비중도 압도적이다. 

2017년 말 기준 우리나라 전체 비금융자산 1경 3,552조 가운데 토지의 자산 가치는 7,489조원으로 전체의 55%를 차지하며, 가계의 비금융자산 6,082조 가운데 토지가 4,313조원으로 71%를 차지한다. 

이와 함께 토지의 가격은 주택 가격의 대부분을 차지하기 때문에 토지 가격의 상승은 집값 상승으로 이어지며 토지의 소유 집중은 자산불평등을 심화시키는 주요 원인이 된다.

이런 가운데 우리나라 전 국토 면적의 공시지가를 단위면적(㎡)당 1000분위로 분석한 결과, 공시지가 상위 1%에 해당하는 토지 면적의 공시지가가 전체 공시지가 총액(이하 “총공시가액”이라고 함)의 52.8%를 차지하는 것으로 나타났다. 

또 상위 10% 토지가 총공시가액의 90.1%를 차지해 면적기준으로 대부분의 토지자산이 극히 일부에 집중되어 있는 것으로 확인됐다. 상위 40%는 총공시가액의 99.0%를 차지했다.

한편 전 국토 면적(95,483㎢) 중 사유지가 70%(66,917㎢)이고, 이들 사유지가 총공시가액의 81.5%(4,504조원)을 차지하는 것으로 나타났다. 반면 국공유지는 30%에 불과했다.

서형수 더불어민주당 국회의원(경남 양산을, 국회 국토교통위원회)이 국토교통부로부터 제출받은 ‘2019년 개별공시지가의 단위면적당 1000분위 자료’를 분석한 결과, 전 국토 면적 3,353만 1,209지번의 총공시가액은 5,519조원으로 나타났다. 
단위면적당 공시지가 상위 0.1%면적이 총공시가액의 17.8%, 1.0%면적이 52.8%, 10.0%면적은 90.1%를 차지했다. 

이는 단위면적당 공시지가가 높은 소수의 비싼 땅이 전국 땅값의 대부분을 차지한다는 의미로 토지의 집중도가 심각하다는 것을 말한다.   

단위면적당 공시지가의 집중도 분석은 토지 소유의 불균형을 보여주며, 영국 등 선진국에서는 단위면적당 지가를 산정하여 공표하고 있다.      

분석 자료에 따르면, 총공시가액의 99.0%가 단위면적당 공시지가 상위 40.1%면적에 몰려있는 것으로 나타났다. 나머지 60%의 땅을 모두 합쳐도 총공시가액의 1.0%에 불과했다. 땅값의 대부분이 소수 면적의 땅에 편중되어 있다는 의미다.

이와 함께 전 국토 면적(95,483㎢) 중 국유지는 30%(28,566㎢) 수준에 불과한 것으로 나타났다. 국공유지 비율이 싱가포르 81%, 대만 69%, 미국 50%, 스웨덴 40% 등에 비해 낮은 것으로, 그만큼 토지시장에서 수급 불균형 문제에 대해 정부가 조정할 수 있는 여력이 떨어질 수밖에 없다. 

이 경우 정부는 도시계획, 토지이용계획 등 계획권과 양도소득세, 재산세 등 과세권 등과 같이 간접적으로 개입할 수밖에 없는 한계가 있다.

한편, 70%(66,917㎢)에 해당하는 사유지는 전 국토의 총공시가액 5,519조원 중 81.5%(4,504조원)을 차지하는 것으로 나타났다. 

사유지의 1000분위 구간별 누적가액은 상위 0.1%면적이 17.3%, 1.0%면적이 51.8%, 상위 10.0%면적은 88.8%를 점유하는 것으로 나타났으며, 총공시가액의 99.0%는 상위44.4%면적에 분포했다.

이러한 국토교통부의 총공시가액 5,519조원은 한국은행이 발표하는 국민대차대조표상 토지자산 총액과 큰 차이가 있다. 

한국은행의 2017년 국민대차대조표상 토지자산액 7,439조원(2017년 12월말 기준)과 국토교통부의 2018년 공시지가 총액 5,098조원(2018년 1월1일 기준)은 2,341조원의 차이가 난다.

이에 대해 서 의원은 공시지가 현실화 수준(64.8%, 정부발표 기준)과 미공시토지 문제를 지적했다. 한국은행의 경우 공시지가를 활용하면서도 실거래가격과 감정평가전례 등을 활용한 자료로 토지가격을 매겨 시가를 반영하는 반면, 국토교통부의 공시지가는 시세 반영률이 떨어진다는 것이다. 

경제정의실천시민연합은 지난 24일 표준지공시지가의 시세반영률이 정부 발표의 절반 수준인 34%에 불과하다는 보도자료를 낸 바 있다.  

뿐만 아니라, 국토부의 공시지가 산정에 미공시 토지가 누락되기 때문에 발생하는 공백이 있다. 2018년의 경우 전국의 토지는 3,848만 지번인데 공시대상 토지는 3,260만 지번에 불과해 588만 지번(15.3%)의 공시가격이 누락돼 있다. 

한국은행의 경우 국공유지 등 미공시토지도 가격을 추정해서 전체 토지가격에 누락이 없도록 하는 반면, 국토부의 공시가격은 비과세 등의 이유로 공공용지에 대해서는 「부동산가격공시법」상 공시대상에서 제외할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 

그러나 미공시 토지에 133만 지번의 비공공용지가 다수 포함돼 있는데다가 최근 들어 국공유지의 경우에도 경제적 편익분석과 가치평가 등을 위해 공시가격 산정 필요성이 커지고 있어 공시대상 토지를 전면 확대해야 지적이 나오고 있다.

서 의원은 이번 분석 결과에 대해 “단위면적당 1000분위 공시지가 분석을 통해 토지면적별 공시가격과 총공시가액에서 차지하는 비중을 보다 정확히 알 수 있게 됐다”며 “토지의 실제 가치를 반영하도록 공시지가의 현실화율을 높이되 세제 적용 면에서 융통성을 발휘하는 방향으로 가는 것이 맞고, 앞으로 공공용지 등도 공시대상에 포함하도록 해서 토지자산 추계의 정확도를 높이기 위한 보다 적극적인 노력이 필요하다”고 말했다.